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《广西壮族自治区全面推行重大执法决定法制审核制度的实施意见》解读
发布时间:2018/1/27 11:35:30 | 来源:行政执法监督处 | 点击率:1329次
       一、出台的背景及必要性
       党的十八届四中全会决定和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,以及自治区党委、政府《法治政府建设实施方案(2016—2020年)》都明确提出,要“严格执行重大执法决定法制审核制度”。2017年12月27日,广西壮族自治区全面推进依法行政工作领导小组办公室印发了《广西壮族自治区全面推行重大执法决定法制审核制度的实施意见》(桂依法行政发〔2017〕6号,以下称《意见》)。这是广西贯彻落实党的十八届四中全会精神,完善行政执法程序,规范行政执法行为,提高行政执法质量水平的重要举措,对全面推进依法行政、建设法治政府具有重要的现实意义和深远的指导意义。
      (一)《意见》的制定是贯彻落实党的政策,满足人民群众在新时代对政府行为法制化期待的需要。随着经济社会的发展,人民群众的法治水平不断提升,对政府行为的规范化和法律化有了更高期待。当人民群众习惯用法律的眼光来审视每一个政府行为的时候,必然会促使政府在作出执法决定之前就先主动地对自身行为进行合法性审查。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出“重大执法决定法制审核制度”。这是党站在历史和全局的高度从国家长治久安的角度做出的顶层设计和长远规划,是党从人民群众的立场出发对建设法治政府、规范执法行为提出的新要求。然而政策毕竟是宏观的,制度要落到实处还需要有具体、细致的条文规定,从而让制度具有可执行性。
      (二)《意见》的制定是建设现代法治政府、完善行政执法程序的应有之义。权力制约是现代法治的应有之义。这种制约不仅包括行政权力的外部制约,还包括行政权力的内部制约。在权力运行过程中,只有运用合理的程序设计,并使其制度化、法律化,才能防止权力被滥用。建立重大执法决定法制审核制度,就是要让一个相对独立于办案部门的机构对拟作出的重大执法决定进行合法性审查,从而形成对办案部门和办案人员行使办案权力的制约。这不仅会促使办案部门在调查过程中遵守法定程序、依法依规办事,也有利于审核机构及时发现执法过程中的漏洞或者不当行为,进而告知办案部门及时补正,共同确保对外作出的重大执法决定合法适当。
      (三)《意见》的制定是创新执法监督方式、拓展执法监督领域的必然选择。权力一旦失去了监督就必然导致腐败。党和政府十分重视行政权力监督制度的建设。党的十八届四中全会《决定》明确要求“强化对行政权力的制约和监督”,指出“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”《决定》进一步提出“加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点。”目前我国执法监督体系已经形成,但是监督滞后、监督不力的现实问题依然存在。从事后追责式监督向事前和事中有效控制转变、从重视行政权力的外部监督向行政执法内部监督转移是当前执法监督的趋势,也是创新执法监督方式、拓展执法监督领域的必然选择。建立重大执法决定法制审核制度,就是要通过内部监督机制来直接规范权力运行过程。通过这种事中监督方式,更直接也更有力地推动行政权力规范、公正、高效地行使,避免和预防重大违法执法案件的出现。
      (四)《意见》的制定是推进行政执法专业化,提升行政执法质量的现实路径。近年来,行政执法领域屡屡被曝出行政行为不合理或者不合法的现象,这些现象的背后或多或少地折射出政府的执法公信力已经受到了老百姓的严重质疑,反映了百姓对政府专业执法的期待,推进行政执法专业化、法律化已经迫在眉睫。另一方面,在推进综合执法及行政执法权下移、深化执法体制改革过程中,执法部门又面临着执法程序不统一、执法标准不一致、基层执法人员年龄老化、专业人才短缺等问题。现阶段,要想尽快扭转这个局面,最现实也是最有效的方式就是建立重大执法决定法制审核制度。通过健全法制机构,提高法制核审人员的法律专业素养,利用法制审核部门在重大执法案件中的把关作用,快速地改善执法状况,统一执法标准,有效避免执法部门不作为和乱作为的行为,避免同案不同罚等不合法、不合理的执法决定,最大化地提升执法质量,提高执法部门的公信力。
      
       二、《意见》的基本框架和主要内容
       《意见》共分三个部分。一是总体要求。明确全面推行重大执法决定法制审核要全面贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕法治政府建设总目标,以严格规范公正文明执法为总要求,以全面深化改革为推动力,以解决执法突出问题为导向,按照依法有序、科学规范、便捷高效的原则,完善行政执法程序,充分发挥重大执法决定法制审核制度的监督纠错功能,促进重大执法行为合法、适当、规范,为持续营造“三大生态”、加快实现“两个建成”,奋力谱写新时代广西发展新篇章提供坚强有力的法治保障。二是主要任务。对法制审核制度建设主体、重大执法决定范围界定、法制审核主体、审核内容、审核程序等内容作出了详细明确的规定,确保该项制度得到有效实施。三是保障措施。从强化思想认识、强化业务培训、强化考试督促三个方面来要求。

       三、准确把握重大行政执法决定法制审核制度的基本属性和特征
       重大行政执法决定法制审核,不同于其他执法程序,有其自身独有的制度属性和特征。概括起来,主要有以下四个方面的属性和特征:
      (一)程序的法定性。重大执法决定法制审核,是中央确立的一项重要执法制度,《意见》从我区实际出发,对其作了进一步明确和规范,因此,这项程序具有当然的法定性,各级行政执法机关务必全面贯彻、严格执行。按照《意见》的规定,除法律、法规、规章规定因情况紧急等原因,需作出即时性、应急性行政执法决定的外,行政执法机关作出重大执法决定前,均应对拟作出的决定进行法制审核,由此,进一步理解这项程序的法定性,还体现在它的必经性、事先性上,即凡作出重大执法决定,必须事先经法制审核。具体到实际执法中,如行政处罚、行政许可等,法制审核这一程序一般应在书面告知当事人拟作出的行政执法决定之前进行。
      (二)范围的特定性。纳入法制审核的重大执法决定是有限的、特质化的,总的判断标准是有关行政执法决定应属于重大执法决定。那么,究竟怎样的决定才算是“重大执法决定”?《意见》对其作了原则规定:各级行政执法机关作出的重大行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等。当然,由于行政执法的种类、领域、层级多样,具体执法事项所面临的情势复杂,还需要各级行政执法机关结合实际作具体判断和取舍,最终确定本机关的法制审核范围。
      (三)主体的确定性。重大执法决定法制审核,其具体承担主体必须是法制机构,这是由法制机构作为行政执法机关的法律顾问和参谋助手这一职能定位所决定的,也是与政府立法、规范性文件、重大决策的合法性审查职能统一集中由法制机构承担的制度通则相匹配。
      (四)内容的针对性。对重大执法决定进行法制审核,审核的具体内容是什么?《意见》作出了明确规定,即:主要审核拟作出行政执法决定的主体职权,所根据的事实(证据)、法律依据,以及所执行的程序等内容,具体要求包括是否属于本机关的职权范围;事实是否清楚,证据是否确凿;适用法律依据是否正确;是否符合法定程序;内容是否适当。这里需要指出的是,合法性问题是法制审核的重要内容,其中亦包含了合理性或称适当性问题,不合理的行为本质上属于不合法,这与新的行政诉讼法精神相吻合。因此,各级法制机构在进行法制审核时,应对“内容是否适当”这一问题给予足够重视,对于明显不当的决定要及时指出。
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